2021年人民法院十大案件之一“绿孔雀案”基本情况如下:
2017年3月,环保组织“野性中国” 发现红河流域一级水电站蓄水后会淹没濒危物种绿孔雀的栖息地,便同环保组织“自然之友”和“山水自然保护中心”向原环保部发出紧急建议函,建议暂停红河流域水电项目。但由于项目已开始建设,“自然之友”只得于同年7月提起环境公益诉讼,请求法院判令水电站建设方立即停止建设。立案后辗转许久,云南省高级人民法院指定昆明市中级人民法院环境资源审判庭审理。此案受理后不久,云南省人民政府以政府文件的形式将绿孔雀栖息地划入生态保护红线。
庭审过程中双方争议最大的焦点莫过于“水电站项目建设工程中的包括拦截蓄水在内的必要工程行为是否会破坏生态”以及“淹没区是否值得保护”这两个问题。被告坚称自己并无过错,在淹没区只有少量苏铁,并未发现其他珍贵物种。但经专业人士调查,发现该区存在多种国家二级保护植物和国家二级保护动物,水电站建成蓄水后当地众多动植物在水下无法存活,必将导致生物多样性受损,生态系统失衡。该案历时三年,于2020年3月20日宣判,环保组织最终胜诉。
我们看到“绿孔雀案” 是一件较为少见的由社会组织提起且最终胜诉的环境公益诉讼案件,本案结果固然可喜,但其中暴露的问题也不在少数。
其一、环保组织在发现问题后向原环保部发出紧急建议函,建议立即停止该水电项目,但环保部门并未明确回应,水电站项目也已开始建设,环保组织不得已才提起公益诉讼。该案立案后不知道该由哪个法院进行审理,最终只能由云南省高级人民法院指定。
其二、庭审辩论时原告专家证人提出在该区域发现大量国家二级保护植物和国家二级保护动物,其中包括上千株陈氏苏铁,被告却在项目建设之初既未全面调查当地生态环境,也没有客观评估该项目将导致的生态破坏,草草地出具了项目的《环评报告》。被告在庭审中仍一直坚持,在项目调查时只看到少量苏铁,但未对该区域存在的其他保护动、植物作任何辩解。
其三、被诉项目中并不只涉及项目公司,还涉及政府有关管理部门的规划。该水电站建设项目在庭审前暂停施工,被告在被问及未来是否可以以及何时才能复工时,称须等待管理部门的指令。
其四、诉讼耗费的时间过长。民事诉讼,按普通程序审理,审限一般为3到6个月。而本案从2017年法院受理到2020年宣判,林林总总耗费了三年时间,比一般的民事诉讼审限长得多。
从本案我们可以清楚看到目前我国提起环境公益诉讼的两大困境。
社会组织者作为公益诉讼提起人的尴尬,国内社会组织所负担的诉讼成本远远高于欧美国家。我国要求原告提起诉讼时先行垫付鉴定费、受理费,一般的社会组织甚至在诉讼开始就难以负担。我国律师费的计算除标的额外,还会考虑案情复杂情况和时间长度,环境公益诉讼存在“鉴定难”等维权障碍,因此律师费常常较为高昂。实践中还存在着诉讼费用等由败诉方全额负担的制度,这一方面提高了败诉的成本,另一方面还让社会组织在提起公益诉讼时多了不少顾虑。我国在制度设计时为了减轻社会组织的负担,借鉴了美国的“律师费转嫁”制度,但理想总是丰满的,现实中真正运用的次数却屈指可数。
同时,被诉行为可能本身也是为了公共利益,如本案中红河流域一级水电站的修建一定程度上会有利于当地经济等各个方面发展。于是,当提起公益诉讼请求判决被告“停止侵害,消除危险”不可避免的会与利益相关方发生冲突。社会组织也不只是一个整体,它也是由个体组成的,个体与群体,这个群体与那个整体的利益诉求并不当然一致。由此我们可以发现提起环境公益诉讼的第二个尴尬之处,涉及到复杂的公共利益权衡。
一般而言,公益诉讼中原告难以推动诉讼进程,往往与被告方经济力量正相关,同时若是被告没有相应的经济力量做基础,也不可能对公共利益产生极大的侵害。社会组织在资金、证据收集能力等各种力量上都无法匹及被告方,败诉的可能性极大,想要胜诉,就需要做好要艰难推进的准备。甚至是在“绿孔雀案”中,云南省政府已经表现出明确的倾向,将绿孔雀栖息地纳入保护红线,在这样的前提下推进“绿孔雀案”都显得如此艰难,其他案件是否有如“绿孔雀案”一般的幸运。但从另外的角度观察,水电站也能促进公共利益。我国目前依旧以火力发电为主⑧,而水电站的水力发电作为清洁能源,不仅可以在一定规模上替代火力发电节约矿石资源,又可以减少二氧化碳和有害气体的排放,贯彻“节约资源,保护环境”的国策。但保护绿孔雀的生物栖息地不仅能拯救该濒危物种,还能保护当地的生物多样性,这不也同样出于节约资源和保护环境的考虑吗?换言之,两方都为了环境,同样出于公共利益。但实际上公众却总是因“自然之友”作为原告且提出了符合社会利益考虑的诉讼请求,就武断地认为其代表保护环境的“正义”一方,不断地附加价值支持,使其在诉讼中拥有明显的道德优势。
目前我国主要是 “人民对美好生活的向往与发展不平衡不充分之间的矛盾”,我国已经进入了“新时代”。人民需求和向往的美好生活中当然包含着优良生活环境,无论是社会的还是自然的,国家政策也因此从追求经济发展向保护生态环境、从求发展速度到求发展质量倾斜。环境权作为一种生存和发展的人权也逐渐成为了国家和人民的呼声,我国《环境保护法》和《民法典》对该呼声都有所回应。为解决财力不足与复杂的现实矛盾的情况,我们应当通过建立环境公益诉讼基金和引入惩罚性赔偿制度等为社会组织提供资金,建立法律人才资源库为环境保护组织提供相关人才,最重要的是,建立“以社会组织为主体,检察院为补充”的多元平衡的诉讼机制。